当前，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”的市县空间规划编制，实现市县层面上位承接、侧位对接、下位衔接已成为规划管理发展趋势。“上位承接”即落实上级空间规划和主体功能区规划等相关规划要求，“侧位对接”即协调国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等部门规划，“下位衔接”即指导规划区交通、水利、电力等专项规划和控制性、修建性等详细规划。

    市县空间规划的编制要点

    市县空间规划的主要任务是以主体功能区规划为指导，以规划区资源环境承载能力为基础，以具有约束力的上级空间规划为依据，合理引导人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境、社会管理等方面的发展方向和布局重点，优化国土空间开发和保护格局。近年来，陕西省榆林市、广东省南海区、山东省桓台县等地都开展了试点探索，初步形成了一套以“一本规划、一张蓝图”为主体的国土空间规划成果。这些成果基本回答了市县空间规划编制与管理的核心要点。

    规划基础研究。规划基础研究主要涉及国土空间现状分析、多规差异比对分析与资源环境承载力评价3个方面，为规划国土空间布局优化和空间用途管制提供依据。

    发展战略与目标的确定。在分析规划区发展机遇、面临挑战的基础上，结合区域协调发展要求以及规划区主体功能定位、规划区资源和经济发展的优势和特色，明确规划区发展的宏观导向与路径，进而提出较长时期的发展战略。在发展战略的引领下，以规划区资源环境承载能力评价结果为依据，科学确定国土空间开发、保护格局，统筹相关规划，提出包括生态环境保护、经济社会发展、国土空间利用等方面规划目标。

    空间格局的优化。空间格局是规划内容和发展战略在空间上的布局，包括空间开发格局与空间保护格局。开发格局优化应从城乡建设、产业发展以及综合交通运输网络等方面入手，明确国土空间开发利用不同方式及空间分布，培育国土空间开发的聚集点和轴带，规划区内任何发展内容均须符合空间开发格局；保护格局优化应从生态功能保护、基本农田保护、文物古迹及传统村落保护等方面入手，促进形成点面结合的国土空间分级分类保护格局，规划区内任何发展内容均须符合对各级各类保护区域的避让要求。

    空间管制体系的构建。市县空间规划编制应明确“底线管控+用途管制+指标约束”的空间管制体系。首先，科学划定生态保护红线、基本农田保护红线和城镇开发边界等管控底线，形成分类管制空间，明确相关规划控制指标的规模；其次，在不同类别的管控底线内，细化国土空间用途分类，针对不同空间利用类型实施空间用途管制和指标规模管控。

    空间分类分级管制。一般应将生态保护红线内的生态空间划分为禁止建设的生态空间（一级管制区）和限制建设的生态空间（二级管制区）；将乡村空间划分为农业生产空间（基本农田空间、一般农业生产空间）和乡村生活空间，将基本农田保护区，生态与生产功能重要、质量等级较高的林地、草地等农业生产空间，以及具有重要历史文化价值的传统村落、农业文化遗产地等实行优先保护，进行一级管制，将其他乡村空间确定为二级管制区域；明确规划区未来城镇发展体系，确定城镇重点建设区域和发展轴线，分类优化城镇居住生活空间和城镇产业发展空间布局，按照存量建设用地区域、可直接开发新增建设区域和预留规划新增弹性区域三级城镇空间实施分级管控，地方可结合开发利用时序安排及规模控制要求，逐一确定各级规模控制总数及其管控措施。

    市县空间规划应明确不同级别管制区的空间分布、管制原则与管理要求，具体安排可通过相关专项规划和控制性详细规划予以落实。

    市县空间规划的实施管理

    强化用途管制制度。市县空间规划须以划定3条管控底线为手段，突出城乡建设用地有序利用。管控底线是各类规划编制、修改、审批的依据，是规划区内建设项目审批的前置条件。管控底线一经划定不得擅自更改，底线内的国土空间开发、利用与保护活动均须严格按照相关管控要求进行。在底线管控的基础上，以土地利用现状分类为基础，提出统一协调的规划用地分类体系，强化用途管制制度，满足国土空间精细化管理需求。市县空间规划应对底线范围内不同土地利用类型进行科学规划，明确按照规划用途使用土地的有关细则，提出与下级各类专项规划、详细规划的衔接措施。

    规划评估修改。定期评估空间规划的实施情况，客观分析规划目标、主要指标、空间优化的执行情况和相关部门规划对空间规划的落实情况。依据规划评估结果，对确需修改规划的，需报原审批机关同意后方能实施；对不涉及3条管控底线的内部管制用途调整，可报县级人民政府批准后实施。

    规划激励机制。建立规划实施利益平衡机制，采用基金和财政补贴、税收优惠等财政政策，引导、促进或限制某些投资和建设活动，充分考虑国土开发利用对生态环境的影响，通过实施基本农田和生态用地保护补贴等措施增加对耕地等战略资源保护、环境保护的财政转移支付，建立实行保护责任与财政补贴相挂钩的制度，促进规划目标的实现。

    规划实施考核。将规划实施情况纳入市县领导干部政绩考核，制定具体奖惩制度框架体系；加大空间规划主要管控指标权重，列入县区和乡镇领导干部政绩考核。对空间规划实施、部门规划衔接执行不力和工作不到位的部门和人员，进行通报批评、限期整改、追究责任。

  （转自：中国土地数字报         作者：田志强 张 辉 杨 枫）