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补齐国有农用地制度供给“三大短板”

发布时间:2021-03-17 浏览次数:61

国有农用地是指国家所有的耕地、林地、草地等土地,包括由农垦国有农场(含新疆生产建设兵团)、国有林场、劳改农场、华侨农场等管理使用的国有农用地,也包括国家所有交由集体经济组织发包给农牧民使用的国有农用地。农垦国有农场是最重要的使用主体之一,全国农垦共有土地约5.75亿亩(含新疆生产建设兵团土地1.06亿亩),其中耕地接近1亿亩、牧草地约2.37亿亩、林地约6000万亩。全国农垦(含新疆生产建设兵团)使用的耕地虽然只占全国耕地数量不到5%,但大多数是优质耕地,生产了占全国总量约6%的粮食、40%以上的棉花,以及相当数量的油料、糖料。此外,农垦还承担着天然橡胶等重要农产品生产保障的重大使命。可以说,这些国有农用地在保障国家粮食和重要农产品有效供给中担负重任。

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国有农用地亟待有效制度供给

目前,国有农用地流失严重。国有农用地被恶意侵占、任意划拨、简单确权给非农垦单位问题突出。国有农用地收回缺乏有效制度约束,由于征收农村集体土地的程序复杂、补偿标准高,而收回国有土地程序简单、补偿低,有的地方政府随意收回农垦国有土地,且补偿不到位。

同时,国有农用地还存在确权不到位的问题。《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》印发以来,各地各有关部门按照中央决策部署大力推进农垦国有土地确权登记发证,但仍存在两个问题不能忽视。一是存在权属争议的土地面积大。二是国有农用地登记不统一。在农垦国有土地确权中,各地不动产登记机构发放的不动产权证书中所标注的土地权利类型不统一,有的是“国有农用地使用权”,有的是“国有农用地的使用权”,还有的是“其他权利”。

造成这些问题的一个重要原因是国有农用地制度供给严重缺乏。在国有农用地确权方面,现行法律法规没有规定国有农用地使用权,《不动产登记暂行条例》在缺乏实体法依据的情况下,也没有将“国有农用地使用权”纳入可登记的不动产权利类型,导致国有农用地使用权权证多种多样。而在国有农用地收回方面,与集体土地征收相比,政府收回国有土地的法律规范要欠缺得多。现行法律法规对国有土地收回的规定主要是《土地管理法》第58条,该条列举了政府可以收回国有土地的5种情形之后,规定为公共利益需要收回国有土地的,对土地使用权人应当给予适当补偿,既无收回程序的规定,补偿也没有明确标准。

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完善国有农用地制度建设的主要内容

完善国有农用地权利制度。完善国有农用地权利体系,在立法中明确“国有农用地使用权”。国有农用地权利由国有农用地所有权和使用权构成。目前,法律规定的国有土地相关权利包括国有土地所有权及国有建设用地使用权、国有林地所有权及林地使用权、国有草原所有权及草原使用权,唯独没有规定国有农用地使用权。从本质上讲,林地、草地也属于土地范畴,土地所有权之外不应存在林地所有权、草原所有权,土地使用权之外不应存在林地使用权、草地使用权。《森林法》《草原法》规定了林地所有权和使用权、草原所有权和使用权,但《不动产登记暂行条例》规定的可登记不动产权利类型中,不包括林地使用权和草原使用权,也没有国有农用地使用权。应该说,《不动产登记暂行条例》没有将林地使用权、草原使用权纳入可登记不动产权利类型是符合物权基本原理的,但在缺乏实体法规定的情况下,未规定国有农用地使用权造成了国有农用地使用权难以获得正统地位和有效保护的不良后果。

完善国有农用地登记制度。根据国有农用地用途及战略定位科学分宗登记,推动国有农用地管理和使用的科学化。国有农用地权利制度建设既要考虑权利的稳定性,也要考虑权利的流动性。而权利稳定性和流动性这一矛盾要求的实现,必须建立在对国有农用地科学分类的基础上,让不该流动的严格限制或禁止转让,让该流动的打通流动障碍,有序高效流转起来。为此,建议根据用途管制及流动性程度的不同,科学划分宗地,在国有农用地使用权登记证书中明确载明土地用途及流转限制。具体言之,不仅要彻底改变一个农场、林场一宗地、一本证的不当做法,区分农用地、建设用地、未利用地,还要对农用地进一步分宗;既要根据《森林法》及其实施条例对森林的分类及流转限制的不同将林地使用权区分为公益林等不同类型,也要根据国家粮食生产功能区、重要农产品生产保护区的划分情况,对国有耕地区分登记,以便实施精准管理。建议科学划定宗地,并根据用途管制和粮食生产功能区、重要农产品生产保护区划定在登记附记栏中明确记载。

完善国有农用地收回制度。目前,农垦占有使用的国有农用地被地方随意收回的问题比较严重。而在新修正的《土地管理法》进一步缩小征地范围、提高补偿标准的情况下,地方政府有进一步滥用收回国有农用地权力的可能。从现行制度来看,我国对国有土地收回的制度供给严重不足。比较《土地管理法》对征收集体土地和收回国有土地的规定,显然征收集体土地的规定要详尽得多,对征收权力的规范也要严格得多,这在修正后的《土地管理法》表现得更为突出,一方面通过明确列举公共利益类型的方式对征收的条件做了适当限定,另一方面通过提高补偿标准、规范征收程序,进一步对征收权力的行使予以约束,从而保障被征收人合法利益。理论上讲,《土地管理法》对公共利益的明确界定有助于规范收回国有土地权力,毕竟国有土地的收回也要遵守“公共利益”条件。但需要指出的是,《土地管理法》第79条对违法征收的法律后果作了规定,同时对违法征收配置了相应的法律责任。但该法并未规定违法收回国有土地的法律后果,也没有针对违法收回国有土地规定相应的法律责任。随着土地征收条件的严格化、征收程序的复杂化及征收补偿标准的大幅提高,国有土地将面临更大被收回的压力。为此,完善国有土地收回制度迫在眉睫。

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国有农用地制度建设的可能路径

从根源上梳理清楚自然资源权利体系,理想的途径是《民法典》以土地为基础重构自然资源权利体系,将林地、草原、山岭、荒地等均纳入土地范畴,在土地所有权之外不再认可林地所有权、草原所有权、山岭所有权、荒地所有权等权利类型,并以此为基础构建土地用益物权体系,明确国有农用地使用权的物权地位。但《民法典》刚实施,这一路径在近期并不可行。

从全国人大常委会立法规划看,近期解决这一问题的可行路径有三:一是在正在制定的国土空间开发保护法中对自然资源权利体系进行梳理规定。二是在正在制定的不动产登记法中,通过对可登记不动产权利的规定,间接达到明晰自然资源民法所有权的目的。三是制定自然资源基本法,对自然资源宪法所有权和民法所有权予以区分规定。在这三种路径中,最为可行的是在正在制定的《不动产登记法》中,将国有农用地使用权纳入可登记不动产权利范围,并且规定国有农用地使用权,是指农垦国有农场、国有林场、劳改农场、华侨农场、部队农场或其公司化改制的继承者等对国家交由其管理使用的国有农用地享有的权利,包括对耕地、园地、林地、草地等的使用权,但不包括国家交由农民集体组织使用的国有土地产生的使用权利。

通过立法解决国有农用地使用权问题,都不可能在短期内完成。当下,建议有关部门出台规定,就国有农用地确权登记、公共利益收回的一些具体问题进行规范。如在国有农用地确权登记方面,规定处理国有农用地权属争议的具体措施和程序,以及将过去的林权证、草原使用证转化为不动产统一登记证的具体办法。在基于公共利益收回国有土地方面,对收回的条件、程序、补偿及违法收回的法律责任等作出明确规定。收回的公共利益条件可以借鉴《土地管理法》第45条予以明确列举。在收回的程序上,可以借鉴《土地管理法》第47条,要求充分听取国有土地使用权人及其职工的意见。同时,收回国有土地中的永久基本农田的,建议报省级政府或国务院审批,收回国有土地中的“粮食生产功能区”“重要农产品生产保护区”中除永久基本农田之外的土地达到一定面积的,建议由省级政府批准。补偿的标准上,可以借鉴《土地管理法》第48条,在区片综合地价的基础上,特别考虑农垦土地肥沃程度的不同给予差别化补偿。同时,根据农场职工的身份性质和现有的社保体系,根据城镇职工社保标准予以保障。关于安置方式,将留地安置确定为安置方式之一,并对留地安置落实到位的时限及违反的法律责任作出明确规定。关于法律责任,建议对在国有农用地确权、收回过程中,严重违反法律法规的主要负责人和直接责任人规定相应的法律责任。

(本文作者系中共中央党校政法部教授,博士生导师)

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